最近，拉美地区陷入了一场外交风波。 起因，是厄瓜多尔前副总统格拉斯逃入墨西哥驻厄瓜多尔大使馆寻求庇护后，厄瓜多尔警察围困了使馆，并翻越了金属栅栏闯入大使馆抓走了格拉斯，理由是格拉斯涉嫌贪腐。
此举引发了墨西哥的愤怒，墨西哥外交部发表声明称，该行为是对国际法和墨西哥主权的公然侵犯，墨西哥决定中止与厄瓜多尔政府的外交关系。 与此同时，包括巴西、阿根廷在内的拉丁美洲多国政府均批评了厄瓜多尔政府的做法，并声援墨西哥，其中尼加拉瓜最激进，为了声援墨西哥，直接宣布与厄瓜多尔断交了。
▲墨西哥使馆人员与警察发生冲突 显然，厄瓜多尔这次算是捅了马蜂窝了，很多人觉得，墨西哥大使馆是墨西哥领土，厄瓜多尔闯进去不就相当于侵略墨西哥了吗？难怪墨西哥这么恼火。
那么，这种认知对吗？大使馆真的是派出国领土吗？
要说大使馆到底算不算领土，还要从大使馆的形成说起。 其实各国之间互派使节，自从人类有外交活动之初就开始了。 早在希腊城邦时期，城邦就已在各自领土上接受大使，并以礼仪相待。到公元前5世纪时，城市国家之间交换特别使团已十分频繁，出现了某种近似现代正规外交往来的制度。
法国学者皮埃尔—尔·埃泽芒研究后指出，“自有国际关系起便有外交，可以说，一个民族愿同邻近民族接触之日即为外交诞生之时。”“通过使者、骑兵官、信使或其他使者建立关系的做法在古希腊许多自治城邦不胫而走。公元前500年—前400年形成某种组织形式，例如‘外国人驿馆’这样一种负责欢迎和接待外国使者的官方旅馆。” 这就是大使馆在西方最早的雏形。 而在中国，其实外交活动也很早就开始了，比如很著名的“展喜犒师”、“合纵连横”，都是中国古代外交著名的案例。
到了后来，中原王朝在维系与其他民族政权或国家的关系中，也常常因为各种目的，接受或者派出使节进行互相访问，住的也大都是驿馆。 看到没？无论在东方和西方，虽然有接待外国使节的驿馆，但这些使节团大部分都不是常驻而是流动的，所以驿馆只有在驻有使节的时候才成为外交机构，没有使节的时候只是作为宾馆而已。
▲到中国为中国皇帝贺寿的外国使节 那么常驻使馆是什么时候开始的呢？大概是从中世纪末期。 目前外交学界公认的第一个常驻公使团，是1455年米兰公爵弗朗塞斯科·斯福扎在热那亚使团，后来这种做法很快流行开来。比如，威尼斯于1496年任命两名侨居伦敦的商人为副大使，以免去劳累奔波之苦。还有伦敦、巴黎及查理五世的王室都接受了意大利、法国派出的大使，其他国家相应效仿，也开始搞常驻公使团。 既然常驻了，总是住旅馆就不方便了，于是各国都开始在对方国家首都或租借，或购买馆舍，用作公使团办公之用，于是，大使馆就慢慢形成了。 注意，这个时候的大使馆，只是办公场地，并没有什么特殊的权利。 1648年，哈布斯堡王朝及其天主教盟友与新教势力和盟友法国之间的三十年战争结束，各国在德国的威斯特伐利亚地区签订了一系列条约。这些条约统称《威斯特伐利亚条约》。
《威斯特伐利亚条约》是近代国际法的实际源头，是国际关系史上的一个里程碑。条约确定了国际关系中应遵守的国家主权、国家领土与国家独立等原则，对近代国际法的发展具有重要促进作用，其中就包括外交体系的一系列国际法。 此后的几百年时间，随着维也纳体系的不断成熟，在各国互派使节、特别是互派常驻使节的实践基础上，产生和发展起来了一系列国际法原则和规则，比如外交豁免权等等。 但这些规则并不统一，有时候甚至还会出现滥用自身武力，逼迫其他国家签订有损主权的外交条款的现象。 比如，义和团运动后，列强强迫清朝政府在1901年签订辛丑条约，将北京的东交民巷划为使馆区，由外国使馆管理，常驻外国军队，中国人不准在使馆区内居住，中国军队未经外国使馆同意不得进入，“形成‘国中之国’”，这显然是不公平的。
▲东交民巷的法国使馆 所以在1961年，在联合国的倡议下，世界各国在奥地利首都维也纳召开了联合国关于外交交往与豁免的会议，签订了《维也纳外交关系公约》，并附有《关于取得国籍之任择议定书》和《关于强制解决争端之任择议定书》。 这一条约，成为了现代所有外交权利的明文基础，也成了所有解决外交争端的根本原则，关于大使馆的保护问题，也在其中。
《维也纳外交关系公约》主要内容，是有关外交特权与豁免。 公约第3至47条将外交特权与豁免分为六个部分，即：使团职务、使团馆舍、使团人员、关税与检查、档案与通讯以及其他条款，等等。
其中涉及使团馆舍的第二十二、三十条规定： 1.使馆馆舍不得侵犯。接受国官吏非经使馆馆长许可，不得进入使馆馆舍。 2.接受国负有特殊责任，采取一切适当步骤保护使馆馆舍免受侵入或损害，并防止一切扰乱使馆安宁或有损使馆尊严之情事。 3.使馆馆舍及设备，以及馆舍内其他财产与使馆交通工具免受搜查、征用、扣押或强制执行。 “接受国官吏”，一般系指驻在国的军警、司法人员、税收人员以及其他执行公务的人员，未经外交使节或外交人员的同意，不得进入使馆和外交人员的私人寓所执行任何任务。对外交代表机关的馆舍、外交人员的私人寓所，不论是属于其本国政府或私人的财产，或是由其租赁的，都不得侵犯。 此外，条约还规定，外交人员的私人寓所、文书及信件、财产同样享有不可侵犯权。 所以为确保外交代表机关馆舍和外交人员私人寓所的安全，许多国家采取派军警在门口设岗警卫的办法，以防歹徒闯入闹事。也有些国家设流动岗在附近巡逻，他们都负有保护外交代表机关和外交人员安全的责任。 那么问题来了，如果按这种规定，厄瓜多尔警察闯入墨西哥大使馆，抓走自己的前总统，显然就是违反了《维也纳外交关系公约》了，属于对墨西哥的巨大侵犯。
那么明知使馆闯不得，厄瓜多尔警察为什么还这么头铁呢？原因很简单，《维也纳外交关系公约》还有一条规定： 使馆不得充作与本规定或一般国际法的其他规定相抵触的用途，也不得用作与派遣国和接受国之间签定的协定不相符的用途。 这句话咋理解呢？我们可以简单理解为，不得在馆舍内从事破坏驻在国主权的不法活动。 比如，不得行使关押权（限制人身自由）。 使馆在驻在国领土上，无权在馆舍内关押任何人，即使对其本国侨民，一概不得拘留。如发生关押人事件，驻在国有权要求有关使馆将人交出。 比如著名的卡舒吉案，卡舒吉是沙特著名时评记者，他长期批评沙特王储默罕默德·萨勒曼的对内和对外政策，引发了萨勒曼的不满。 2018年10月2日，卡舒吉进入沙特驻土耳其伊斯坦布尔的领事馆，办理结婚相关手续，“再也没出来”。后来经过调查，沙特特工在短短的7分钟内完成了对卡舒吉捆绑、暴打、注射麻醉并活活肢解的全过程。
显然，拿来杀人，并不是使馆馆舍的正当用途，所以沙特被这件事搞的灰头土脸，事后5名涉案人员被判处死刑，后因卡舒吉之子签署了“谅解书”，最终改判为20年徒刑。 再比如，使馆无外交庇护权。 国际上一般不允许在使馆内给予当地政府决定通缉的人以庇护的权利。遇有罪犯进入使馆躲避，驻在国通过外交途径要求交人时，使馆一般不可拒绝。如使馆拒绝交出罪犯，驻在国有时也会采取强制手段，迫使对方将犯人交出。 比如创办维基解密的阿桑奇，曾因曝光多起西方国家的幕后交易，特别是曝光美军在阿富汗的暴行而闻名于世。 面对美国的追捕，无奈的阿桑奇只能躲进了驻英国的厄瓜多尔大使馆，而厄瓜多尔也出于拿捏美国的考虑，接受了阿桑奇的庇护申请。
但最终，厄瓜多尔受限于实力不济，在美国的施压和IMF的贷款诱惑下，交出了阿桑奇。 如果从这一角度来看，厄瓜多尔还真是很双标。 一方面，出于自己的需要，在自己的大使馆中庇护了阿桑奇。 另一方面，墨西哥大使馆庇护自己的前总统，自己又不干，非让军警围困使馆，强行抓走自己的前总统。 所以，虽然《维也纳外交关系公约》有明文规定，但因为本身的规定有弹性，怎么运用，全看当事国怎么理解和解释了。
那么问题来了，厄瓜多尔军警进入墨西哥使馆，到底算侵略墨西哥吗？ 从现在大部分国家的认知来说，不算，因为大使馆根本不是派出国的领土延伸。 《维也纳外交关系公约》确定的原则“使馆馆舍不可侵犯”，但可没说这是派出国的领土啊。 严格意义上来说，各国使馆，土地一般属于驻在国国家，驻在国国家把这片土地和建筑提供给对方使用，但并不意味着这块土地就割让给你了，否则，这不就成了租界了么？ 比如，驻伊朗美国大使馆人质事件发生后，美国在1979年把伊朗告上了国籍法院，最终在国际法院“关于美国驻德黑兰外交和领事人员案”判决中，明确“就国与国关系的行为而言，没有比外交使节和大使馆的不可侵犯更为基本的先决条件了”，指控伊朗违反的是外交公约，而不是侵犯美国领土。
那么为什么大使馆会有“派遣国领土延伸”这一印象呢？是因为在国际法惯例中，派出国在大使馆内，拥有管辖权。在维也纳外交关系公约中，规定了各国驻外大使馆、领事馆不受驻在国的司法管辖而受本国的司法管辖。 简单来说，就是在使馆这一亩三分地里面，要遵从派出国法律，就算发生了案件，也要优先按照派出国的法律处理。 比如，1982年7月29日，中国驻莫桑比克使馆内，发生了一起凶杀案，大使馆翻译唐健生借用莫桑比克总统府警卫营上尉营长的手枪，在使馆内连杀9人，随后走出使馆向莫桑比克警察自首，随后唐健生被莫桑比克移交给中国，外交部采取紧急措施，速派专机把凶手押回国内交公安部门依法处理。随后唐健生被人民法院判处死刑并被执行枪决。
当然，也有例外的情况。 咱们假设，美国人犯了罪，逃进了德国驻俄罗斯大使馆（如果他能逃进去的话），那么这个时候，俄罗斯警方是不能进去抓人的，只能通过外交途径解决，在获得使馆最高领导请求之后，才能邀请他们进去抓人，但如果德国人不同意，俄罗斯警方是没法强行抓人的。 咱们再假设，美国驻法国使馆内发生了凶案，如果杀人的和被杀的都是美国外交官员（享有豁免权），那么法国使馆也是没法管的，但如果杀人的是美国外交官员，被杀的是使馆雇员（法国人），那么法国警方就有权要求使馆调查真相。如果杀人和被杀的都是法国人，那么一般使馆懒得管这种事，就会移交给法国警方处理，法国警方也可以在获取同意后进入使馆侦查。 再比如，中国禁枪，美国不禁枪，美国工作人员在使馆内，是可以携带枪支的，但出了使馆，就必须尊重中国法律，如果带了枪支，中国警方就有权抓人。
所以，正是因为这种管辖权和属地原则之间的微妙关系，中国才专门出台了《关于我国公安机关对外国驻华领事馆内发生的治安案件是否有管辖权问题的答复》。 答复中明确，在接到大使馆的报警后，要先查清楚涉及什么人，分清是中国人、外国人或者无国籍人；如果是外国人，则要查清他在我国是否永久居留，以及是否是领事官员、领馆行政技术人员，或者领馆服务人员、私人服务人员、领事信使，抑或是上述人员的配偶或者未成年子女（主要看他们是否有豁免权），然后再做出决定，看是通过外交渠道处理，还是走刑事司法渠道处理。 所以，虽然大使馆并不是派出国领土，但作为代表一个国家的象征性区域，还是具有很强的特殊性和敏感性的，这也就是为什么厄瓜多尔强闯墨西哥大使馆，能引发这么大风波的原因。 如果厄瓜多尔死扛着不道歉的话，那么南美这场外交风波，只会愈演愈烈。