天下再无免费的“路”?中国基建的重要转变 出现了(图)

比涨价潮更突然的，是蜂拥而来的新一轮公路“收费旋风”。 太反常了！眼下，两个现象正在各地蔓延—— 一是多地国道“大开倒车”，本来已经免费了十几年，收费又出现了“回潮”。 从安徽、山西、甘肃、湖北、吉林，到江苏、山东……不约而同，重启收费。 二是好不容易熬到三十年免费的多条高速公路，开始“想方设法”延长收费期。 什么信号？事实上，背后是地方基建的大转向： 从GDP最大化，到债务最小化；再进一步，或许是让存量基建源源不断产生收益，以一解地方财政之渴。 1 国道收费潮，来势汹汹。 最早引发注意的，是经济大省山东的一项批复——同意总投资78.9亿元的济南黄河大桥设置收费站，收费期限长达25年，至于具体的执行标准和收费起止时间，将会另行公布。


这条黄河大桥属于国道104京岚线的桥梁，总长7.748公里，由济南城市建设集团投资而成。 这年头，不仅仅是高铁涨价，难道连国道也要收费了？ 网友们很快发现，放眼全国，越来越多的国道新增收费项目，其实已经司空见惯。南方周末梳理发现，过去5年，光是山东、湖北、甘肃、山西、江苏等9个省份，就新增了30处国道、一级公路、桥隧等收费站，收费年限从三年到三十年不等。


如果说，在新建的国道（桥梁、隧道）等收取过路费，还算情有可原，毕竟动辄数十亿的新增投资，并非大风刮来的。 那么更让人震惊的就是，一些地方开始动起了存量国道的主意，直接原地建个收费站，就开始哐哐收费—— 去年年底，江苏同意205国道宿淮收费站建成后开始征收车辆通行费，用来偿还此前建造公路的贷款。该收费站由宿迁、淮安两市进行联合收费，而收费标准，从10元到50元不等。 问题在于，205国道是早已建成的公路，这个收费站是由宿迁市沐阳县掏出6865万财政资金，建设足足一年才完成的。而2023年，沐阳县的一般公共预算收入为67亿，相当于掏出百分之一的年收入打造这个收费站。 这意味着，当地设想的收费年限应该不会短。


图源：网络 宿淮收费站并非个案，就在这个收费站往北不到100公里处，就有一座徐州的新沂收费站。 这个收费站的做法，也值得人们深思： 本应到1998年停止收费的新沂收费站，赶上了国道改建，因此收费期限延长16年； 二度到期后，又持续收费至今，甚至还在去年开通了数字人民币缴费方式，与时俱进，似乎没有“退隐江湖”的打算。 问题是，国道收费，到底合不合法？ 在很多人印象中公路不应收费，这是来自09年的“燃油税改革”奠定的居民共识。当时推行用成品油消费税来取代养路费，时至今日政府还贷二级公路收费都基本实现取消。 2004年制定、至今实行的《收费公路管理条例》也强调，公路发展应当坚持非收费公路为主； 这几年的拟修改的《收费公路管理条例（修订草案）》更是明文指出，今后只能新建高速收费公路，其余收费公路不再新建，存量收费公路也需要有序停止收费； …… 当然，修订草案尚未实行，国家目前也没有明文禁止干线公路收费，因此只能说上述公路新增收费，合法，但不太合理。 因为，人们怕的不是公路收费，怕的是破窗效应，一地行而多地效仿，怕的是没有标准的群起而收之。 毕竟，大环境的变化，大家都心知肚明—— 在地方甘愿收手不收过路费的2009年，土地财政高歌猛进程度超乎想象。 那一年，平均房价涨幅达到25%的超高涨幅，创下十年新高。背后，是部分沿海城市的地价占房价比一度飙涨到40%-50%。 大头地方吃饱，小头的公路收费自然愿意放手。


而如今呢？时代悄然转身，蝇头小利，也成为必争之地。 2 当罕见的国道收费回潮，那么高速公路齐齐选择延长收费，则不算“意外”了。 如今，高速公路延长收费期，基本成了地方收钱的“基操”。 比如，最近闹得沸沸扬扬的“S32申嘉湖高速”——“上海-嘉兴-湖州”高速，年初就有不少人密切关注，甚至开始“免费倒计时”了。


据此前官方文件批复及市民信箱公开：“S32申嘉湖高速”，收费截止日期为2024年4月30日，但随后收费期限紧急拖延至7月18日。 没有任何缘由的延期收费近3个月，在等什么？


7月，答案揭晓。《上海市交通委员会关于S32申嘉湖高速公路维持收费的通知》宣布：“维持收费”，原因是“改扩建工程已完成立项”。 原来，等的是一个收费的理由。至此，这条全长89公里的高速路，也进入继续收费且“改扩建时期”。 作出这一决定的依据，竟然只是一则地方性行政通知：《上海市交通委员会关于S32申嘉湖高速公路维持收费的通知》。


要知道，据其上位法《收费公路管理条例》，经营性公路经营期限一般不得超过30年。 这一条例，目前仍在修订之中，历时5年多尚未完成。2018年发布的《收费公路管理条例（修订草案征求意见稿）》，规定经营性公路收费期限一般不得超过30年，但对于投资规模大、回报周期长的收费公路，可以超过30年；实施收费高速公路改扩建工程，增加高速公路车道数量，可重新核定偿债期限或者经营期限。 你看，尽管条例还未正式修订、实施，但很多地方已经按照这个“精神”来操作了。 随之发生的，是大批大批高速齐齐选择改扩建—— 被誉为“神州第一路”的沈大高速，2002年进行了扩建，至少要等到2029年之后，才能提上免费日程； 西部第一条高速公路西临高速（西安至临潼高速公路）13年实施了四车道改八车道扩建工程，并公开表示，“目前还有大量的债务需通过收取车辆通行费予以偿还，因此西临高速也不能停止收费”； 还有京石高速，2014年重建后又获得了22年的收费年限，2019年济青高速改扩建，也获得了25年的收费年限，24年5月，莞深高速、龙林高速通过改扩建，申请了延长收费期限25年； ……





就连2027年即将到期的广深高速，目前也在实施改扩建项目，未来收费期限将重新核定。要知道，广深高速的年通行费收入高达30亿元左右，已经是全国最赚钱的高速之一。 上面种种，还是用“改扩建立项”掩饰了一下门面的，而有些地方直接把话挑明——2020年西安绕城高速北段收费年限即将到期，陕西先是延长了三年期限，后又发函明确： 延长至新修订的《收费公路管理条例》实施之日。 三年又三年，只等一个新的条例。而陕西的信心，则来自于这几年立法层面的推进。 2024年，“依法延长公路收费年限”这一延宕10年的立法议题，出现加速。三中全会的“决定”文件中，也提出“推动收费公路政策优化”。 今年5月，《收费公路管理条例》修订还被列入了《国务院2024年度立法工作计划》和《交通运输部2024年立法工作计划》。这也意味着，收费公路年限不超过30年的政策，正在加速动摇。


高速公路的收费，有没有可能无限期延伸？ 不是没有国家这么干过。 曾经承诺过还清成本就不再收高速费的日本政府，去年就将高速公路收费期限从2065年延长至2115年，实现了收费的“半永久化”。


毕竟，形势比人强。 3 太阳底下无新事。掀起收费潮的中国公路，跟频频涨价的高铁，其实捏着的是同一出剧本—— 在经历“里程飙涨”之后，都出现了基建老化，养护成本持续上涨。 交通运输部数据显示，我国公路养护里程为525万公里，养护比例高达99.4%。大部分的公路都进入了养护阶段。


与日俱增的，则是公路的养护支出。 过去十年，收费公路的收支缺口，已经从11年的323.0亿元，扩大到2021年的6278亿元，翻了将近20倍！


进一步计算，2021年末，全国收费公路债务余额79178.5亿元，偿还债务本金+利息共计支出10591.6亿元。 也就是说，即使不再贷款新建收费公路，全国的收费公路债务至少还要八年时间才能全部还清。 高额债务，已经将中国公路推向“无钱可修”的窘境。 2024年2月，交通运输部公路科学研究院张玉玲等人发表文章指出，当前全国普通公路每年养护管理资金需求缺口在50%左右，有40%左右的普通公路陷于“应养但无钱养，应修但无钱修”的困境，并且随着公路里程的增加，公路养护资金缺口还有继续扩大的趋势。 开支如此巨大，地方又遭遇财政紧张，真没钱了。 今年前8月，已经公布财政收支状况的18个省份里，大多数省份收入同比下降或仅仅有微涨，其中，江西、广西、陕西、内蒙古、山西五省份收入同比下降，山西降幅最大，达7.9%。


据财新报道，不少地方财政官员透露，其所在省份2024年完不成预算收入应该是大概率事件，需要从收支两端综合施策，除了压减支出预算，也要挖掘收入。 过紧日子，开源节流，是必然的。地方的找钱冲动，难以遏制。 4 不过，比起过路费那三瓜两枣，更多人担心的是波及面更广的全社会物流成本上升。 7月21日公布的《关于进一步全面深化改革、推进中国a式现代化的决定》，也明确提出“降低全社会物流成本”。数据显示，公路货运量占社会货运量的74%，公路运输成本占运输成本的52.6%。 而据中国物流与采购联合会调查显示，在公路运输成本中，车队企业燃油费、通行费、驾驶员工资、车辆折旧支出分别约为34%、30%、20%、16%。 通行费，是仅次于燃油费的第二大支出。 恢复、新增各地国道收费，固然能缓解财政紧张，但也可能推高物流成本，加重企业负担，影响我们渴望已久的“全国统一大市场”的建设进程。 如果不加以遏制，任其愈演愈烈，可能会成为新一轮涨价潮的推手，带来巨大的“负外部性”，影响深远。 这是一个平衡的难题，考验大国的智慧。