印度想加把“椅子”，咋就那么难？

据《印度时报》网站 12 月 22 日报道，印度 - 越南视频峰会于当地时间周一举行。会上，越南重申，" 坚决支持印度成为联合国安理会常任理事国。"

早在今年 6 月，印度第 8 次成功当选联合国安理会非常任理事国，但其目标远不止于此。9 月，莫迪在第 75 届联合国大会上再提 " 入常 " 要求，极力向联合国自荐，可依旧没有结果。

印度的 " 入常 " 之路为何如此坎坷？

在一次次的失败之后，印度还要再等多久？

文 | 丁贵梓 瞭望智库观察员

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一直想当 " 老大 "

二战结束之际，反法西斯国家开始商讨战后保障国际社会安全的新方案。在 1945 年的雅尔塔会议上，美、英、苏、中等国签署《联合国宪章》，联合国正式成立。

《联合国宪章》规定，联合国安全理事会（简称 " 安理会 "）有权采取包括军事行动在内的强制措施，并赋予常任理事国否决权，安理会决议采取 " 大国一致原则 " 且具有强制性。

按理说，当时印度还是英国殖民地，并不能作为独立国家签字入联。可苏联为了争取更多席位，要求自己的每个加盟共和国都应获得创始国身份。英美借机讨价还价，最终允许部分非独立国家加入创始国队列。于是，印度也被拉来 " 充数 "，成为联合国 51 个创始国之一。

1947 年，印度独立后，美苏两国剑拔弩张，联合国和安理会沦为双方博弈的竞技场。印度趁机高举 " 反对强权政治 " 的旗帜，发起 " 不结盟 " 运动，在美、苏之间扮演平衡力量。20 世纪 50 年代，印度借此提高了自己在第三世界国家中的地位。

然而，为了充当地区霸主，60 年代以后，印度逐渐抛弃了 " 不结盟 " 的初衷，不仅介入美苏争霸、借苏联之手扩充军备，还与巴基斯坦等周边国家冲突不断，因此逐渐失去了第三世界国家的拥护。

1991 年，苏联解体，印度失去了一个强力的安全保障，在联合国中也没了靠山，陷入严重外交困境。不过，印度依然没有放弃自己的 " 大国梦 "。同年，印度全面开展市场化改革，以软件制造和服务业为先导，积极融入全球化浪潮，经济活力倍增。

为了摆脱尴尬的外交处境，印度转而采取务实的全方位外交策略：包括改善与南亚各国及东盟国家关系，进一步发展与俄罗斯的传统关系，同时注重与以美国为首的西方大国关系的改善。

冷战后，政治多极化程度不断加深，联合国和安理会在维护世界和平与安全方面的作用不断增强，国际地位日益提高。

如果能成为安理会常任理事国，印度不仅可以利用否决权挫败印巴争端中于己不利的提案、维护国家利益，还能在国际事务中享有更多的发言权。

印度下定决心要为自己谋一个固定座位。

2

机会来了？

联合国成立时，《联合国宪章》规定安理会常任理事国为美、苏、中、英、法这 5 个在二战后的国际权力结构中占据重要地位的国家，反映的是二战后的国际力量对比。

然而，经过半个世纪的发展，安理会自身也面临着一些问题，在联合国中的代表性逐渐下降。

一方面，联合国成员国总数增加，但安理会成员国占全体成员国的比例却不断下降。

成立之初，联合国 51 个成员国中共有 11 个安理会成员国，占比为 21.6%。60 年代，大批殖民地、半殖民地国家独立后加入联合国，并提出扩大安理会的要求。1963 年 12 月，联合国决定增加 4 个非常任理事国席位，安理会成员国由此增加到 15 个。

此后，联合国成员国继续增加，但安理会规模却不再扩大。到 2002 年，随着东帝汶的加入，联合国成员国已达 191 个，安理会成员国仍是 15 个，仅占全体成员国的 7.9%。

另一方面，安理会内部权力分布严重失衡。

在 5 个常任理事国中，4 个在欧美，中国是唯一的发展中国家、唯一的亚洲国家。10 个非常任理事国任期为 2 年，经选举每年更换 5 个，不能连选连任。而且，非常任理事国不享有否决权，与常任理事国相比，它们对安理会决议的影响十分有限。

这意味着，安理会已经不能代表大多数成员国的利益。

于是，印度制定了自己的 " 争常 " 策略，即推动联合国改革，并借机 " 入常 "。

实际上，早在 1970 年代末，印度与其他发展中国家就曾提议联合国将 " 安理会席位公平分配和增加成员国数目 " 的问题列入议程。囿于冷战形势和东西方阵营的联合抵制，大会审议一推再推，改革未取得实质进展。

直到 1992 年，在印度的极力推动下，联合国才通过决议，并要求各国就安理会组成问题提出书面意见、提交下届联大讨论。至此，联合国正式开始审议安理会改革问题。然而，因安理会改革涉及修改《联合国宪章》，牵涉多方利益，联合国始终没能给出为安理会和多数成员国接受的具体改革方案。

90 年代，印度虽多次提出 " 入常 "，但始终未得进展。

进入 21 世纪，联合国因机构臃肿预算急剧增加，亟待精简。加之美国高举单边主义旗帜，甚至绕过安理会、出兵伊拉克，联合国多边安全机制受到挑战，改革呼声日益高涨。

在 2004 年第 59 届联大上，安理会改革被再次提上日程。时任联合国秘书长安南任命高级别名人改革小组，就安理会改革提出建议，并提交 2005 年第 60 届联大讨论。

此时，印度认为自己的机会终于来了。它拉上同样计划借改革 " 入常 " 的日本、德国和巴西，组成 " 四国联盟 "，采取捆绑策略共同出击安理会改革，极力拉票，目标直指常任理事国席位和否决权。

3

抱团失败，反被 " 捆起来打 "

一开始，" 四国联盟 " 在安理会改革问题上合力出击，向联合国提交了一份框架性决议草案，并四处兜售这项改革计划，形成强大的舆论攻势。

草案要求，安理会成员国数量由现有的 15 个增加至 25 个，其中安理会常任理事国增加 6 个席位，安理会非常任理事国席位增加 4 个。为了保证拿到 " 入常 " 门票，" 四国联盟 " 甚至在否决权问题上做出让步，暂时放弃否决权。

但很快，印度就遇到了难以逾越的障碍。

其一，大国限制 " 入常 " 名额，" 四国联盟 " 自动转为竞争关系。

" 四国联盟 " 草案出台仅一周后，美国就提出了新的改革方案——只增加 2 个左右没有否决权的常任理事国。

美国的方案打乱了 " 四国联盟 " 原本的 " 争常 " 计划，表面上印度与其他 3 国友好合作，实则暗地竞争。

日本和德国依赖自身经济实力，以给联合国缴纳的巨额会费为 " 入常 " 的资本；对此，印度大打 " 人口牌 " 和 " 民主牌 "，强调自身人口优势、经济潜力和广泛代表性，排斥德日的 " 出资决定 " 论；而印度的人口优势又招致巴西这个南美人口大国的质疑。

【注：以 2004 年为例，日本和德国分别是联合国会费的第二大、第三大贡献国，它们缴纳的会费分别占联合国预算的 19.4% 和 8.6%。】

其二，印度本想以捆绑式战术 " 入常 "，却反被 " 四国联盟 " 牵住手脚。

对于安理会而言，" 四国联盟 " 属于同一战线，只要反对其中某一国 " 入常 "，就会给整个 " 四国联盟 " 投反对票。在与印度一同 " 争常 " 的 " 伙伴 " 中，日本和德国同为二战策源地，受到联合国中不少成员国的抵制，这为印度招来了许多本不存在的反对力量。

其三，联手 " 争常 " 促成联合国中反对力量的集结，不同利益集团相互攻讦，阻碍联合国改革进程。

在联合国中，始终存在抵制印度等国 " 入常 " 的力量。1990 年代，日本与德国计划联手 " 入常 "，以意大利为首的反对力量组成 " 咖啡俱乐部 " 并予以抵制。

" 四国联盟 " 成立后，" 咖啡俱乐部 " 主要成员随即发动 " 团结谋共识 " 运动，联手牵制 " 四国联盟 "。其中，韩国针对日本，意大利针对德国，阿根廷和墨西哥针对巴西，巴基斯坦主要针对印度 …… 以自己的地缘政治对手为反对对象，" 团结谋共识 " 运动力争 1/3（64 个）以上联合国成员国的反对或弃权票。

同时，联合国内最大的地区集团非洲联盟也形成统一立场，向联大提交非盟提案，为非洲争取理事国席位和否决权。

结果，联合国在改革问题上陷入分裂、各自为政，" 四国联盟 " 票仓大量流失，仅获 90 多个成员国支持，与 2/3（128 票）多数通过的基准线还有一段距离，" 框架决议案 " 成为废案。

实际上，" 四国联盟 " 只是各国基于共同的目标和利益聚集而成的 " 临时组合 "，一旦四国内部利益相左或者无利可图，便会一哄而散。

2005 年 8 月，随着日本 " 放弃表决‘框架决议案’ " 的消息传出，" 四国联盟 " 名存实亡。此后，印度也不再一味追求 " 捆绑 "，时而单打独斗，时而联动巴西和南非，继续 " 争常 "。

4

心有余而力不足

丢开了 " 包袱 "，印度真的就能一身轻松地踏进安理会的大门吗？

本世纪初，印度 " 争常 " 势头正猛。在印度看来，自己手握几张 " 王牌 "：

作为拥有 10 亿人口的发展中国家，印度的 " 入常 " 诉求反映了众多发展中国家提升国际地位、改善名额地域分配不平衡的愿望。

90 年代改革后，印度进入经济繁荣期，成为全球最引人注目的新兴经济大国之一。特别是 2003 年以后，印度经济增长率连续多年保持在 8% 左右，增速仅次于中国。2002-2008 年，服务业对 GDP 增长的贡献率就达 60% 以上，成为推动印度经济腾飞的关键性部门。

印度向来不吝啬军费开支，是 " 二战 " 后第一个拥有航母的亚洲国家，至 2000 年，总兵力已达 120 万，是南亚地区各国兵力总和的 2 倍。

此外，为塑造负责任的大国形象，印度还积极参与联合国维和行动，是联合国维和部队的重要兵源国。

实际上，印度在向联合国推销自己时，一味放大优势，忽视了诸多问题，比如：

经济发展后劲不足，GDP" 注水 " 备受争议。

印度经济的高速发展是以全球范围内的产业转型升级为依托的。这种发展方式不仅受制于波动不定的国际市场，还导致印度在能源、交通、电讯等基础设施方面留有诸多短板，严重影响印度经济的持续发展动力。

2011 年以来，印度卢比持续走弱，通货膨胀居高不下，财政赤字持续增加，经济增长势头随之放缓。畸形的经济构成阻塞产业结构调整之路，" 印度神话 " 逐渐幻灭。

2015 年初，印度又玩起算法游戏，借调整算法给 GDP" 注水 "，重回 8% 的经济增速。结果，体面却失真的经济数据招致众多跨国公司的质疑与批评，印度统计局甚至沦为全球金融圈的笑柄。

违背联合国决议坚持进行核试验，落人话柄。

早在 1998 年，印度人民党政府便极力推进印度军事力量特别是核力量建设，无视联合国决议在 5 月执意进行 5 次核试验，并拒签《核不扩散条约》。2003 年 1 月，印度出台核政策框架，并成立核指挥机构，及其直属战略部队司令部，由总理、国防部长组成的政治委员会控制。

印度以拥有核武器作为其大国外交的强力支撑，对地区和平与发展构成极大威胁，违背了大多数国家防止核扩散的愿望，其核武器的合法性亦未能取得国际社会的承认，反而成为印度 " 入常 " 的软肋。

不成熟的民主政治影响社会稳定，治理能力存疑。

印度独立后，国大党长期把持政坛，家族式统治、选举贿赂、政治腐败深入印度民主政治。

21 世纪以来，印度地方性政党势力崛起，中央政府与内阁频繁更迭。印度固有的种姓制度、民族矛盾、教派冲突等社会问题也沦为国内党争的工具，导致社会矛盾激化甚至演变为恐怖活动，严重影响印度社会经济发展。

以上，自身能力尚有待提升，印度近些年的 " 入常 " 之路自然不会轻松。

2009 年，印度再度发力，极力拉拢发展中国家，推动安理会改革进入政府间谈判阶段。然而，到 2014 年，谈判举行了十轮，印度的 " 入常 " 设想仍未有突破。

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游戏规则，没那么好改

根据《联合国宪章》，要想成为常任理事国，不仅要得到全体联合国成员国中 2/3 的多数通过，还得争取常任理事国的全票赞成。

对现有安理会权力结构下的既得利益者而言，安理会改革的实质是国际政治权力的重新洗牌，意味着自身否决权的扩散和稀释。

因此，印度 " 入常 " 还免不了与安理会常任理事国之间的博弈。

美国：口惠而实不至

美国时常对印度 " 入常 " 的要求予以口头支持，但出于战略上的考虑，美国并非真正愿意扩大安理会。

对美国而言，欢迎联合国 " 新生力量 " 的前提必然是有利于其控制联合国、追求世界霸权。如果 " 增常 " 的预期结果是强化联合国的作用，甚至牵制美国的单边行动，美国必然会予以抵制。

2005 年，小布什政府提出限制 " 入常 " 名额的提案，甚至明确拒绝支持印度成为安理会常任理事国。其实质是分散 " 四国联盟 "，既能控制安理会规模，又能抵制不利于维护自身霸权的国家 " 入常 "。

此外，印度惯有的游走于大国之间的外交政策也让美国心存芥蒂。印度坚信 " 鸡蛋放在一个篮子里的政策不是聪明的政策 "，比起为美国的全球战略服务，印度更为注重自身国家利益的得失。

因此，大多数情况下对美国来说，比起摇摆不定的印度，日本才是美国在这场 " 争常 " 大战中所执的棋子。

英法：名义多于实质

相比美国的暧昧态度，英法则大力主张吸收新伙伴，并公开支持印度 " 入常 "。

在英法看来，安理会改革是保证联合国在国际社会中核心地位的关键，支持 " 入常 " 也有益于拉拢印度在联合国中为自己站队。

然而，面对安理会与其他 " 争常 " 力量的掣肘，英法对印度 " 入常 " 的高调支持仅停留在外交辞令的层面，实际上是为了拉拢印度而开出的 " 空头支票 "。

俄罗斯：相互借重却有所防备

与美英法不同，俄罗斯明确支持印度成为常任理事国，并视俄印之间的共同利益是为双方相互借重的有力支撑。早在 2000 年，俄印签署《印俄战略伙伴关系宣言》时，俄罗斯便承诺支持印度 " 入常 "。此后，俄方又多次表态，视印度为第一号 " 入常 " 候选国。

俄罗斯对印度 " 入常 " 的支持同样是出于地缘战略考量。若印度能以俄罗斯盟友的身份 " 入常 "，一方面，有益于俄罗斯打乱美国在南亚的战略部署，在与美国的战略争夺中增加筹码；另一方面，能相对削弱安理会中的西方力量，扩大俄罗斯的投票阵营。同样，印度在克什米尔等问题上也需要俄罗斯的支持，双方相互借重。

但同时，俄罗斯也对印度心怀疑虑。毕竟，当前的印俄战略伙伴关系已不具备冷战时期的军事联盟性质，而是建立在维护各自利益基础上的 " 脆弱 " 伙伴。俄罗斯同样担心印度 " 入常 " 后会威胁自己的既得利益，甚至为追求大国地位转而站在自己的对立面。

综上可见，印度 " 入常 " 的诉求难以脱离当今世界大国博弈的棋盘。为了实现国家战略利益，谋求大国地位，印度穿梭于大国之间，玩弄战略平衡。但就本质而言，安理会常任理事国维护自身既得利益与印度 " 入常 " 实现国家利益之间是存在矛盾的。

这是印度 " 入常 " 的又一大障碍。

6

买武器，能 " 买 " 来否决权吗？

奥巴马政府上台后，美国战略重心重返亚太地区，印度在美国战略布局中的地位显著上升。为了拉拢印度，推卸改革受阻责任，并借助新增理事国来平衡竞争对手，美国对印度 " 入常 " 的态度变得更加积极。

2015 年 1 月，美国总统奥巴马在新德里发表演讲时明确表示，支持印度成为联合国安理会常任理事国，同时强调美印两国要在世界范围内采取更多共同行动。继日本之后，印度正式成为美国应对联合国改革的又一枚棋子。

为了争取更多支持，近些年来，印度还签下了多笔军售大单：

2016 年 9 月，印度与法国签署军售合同，以 79 亿欧元 ( 约合 88 亿美元 ) 高价购买 36 架 " 阵风 " 战斗机；

今年 7 月，印度耗资 24.3 亿美元，从俄罗斯购买了 21 架米格 29 战斗机和 12 架苏 -30MKI 战斗机；

截至 2020 年，美国已授权向印度出售逾 200 亿美元的国防产品 ……

大国加持下，印度 " 争常 " 的劲头猛进。

然而，买武器并不能为印度的 " 大国梦 " 保驾护航。

今年 6 月，印度以 184 票第 8 次成功获选安理会非常任理事国。但常任理事国即使支持扩大安理会，短期内也不同意开放否决权。也就是说，即使印度成功 " 入常 "，也只是个没有表决权的常任理事国，无法左右 " 五常 " 做出的任何决策。

2017 年，印度在联合国大会上提出扩编安理会的要求。对此，美国明确表示，对印度呼吁联合国进行改革、增加安理会常任理事国席位持开放态度，但前提是不要触及否决权问题。

在今年联合国大会上，印度又提 " 入常 " 要求。10 月，美国国务卿蓬佩奥、国防部长埃斯珀与印度外长苏杰生、国防部长拉辛格在新德里举行第三届 "2+2" 美印部长级对话。美国支持印度成为地区和全球的领先大国和主导力量，期待与印度密切合作，但仍未对否决权问题松口。

而且，疫情期间，因莫迪政府防疫不力，印度国家治理能力再受诟病。截至 11 月初，印度累计确诊病例数超 800 万，位居全球第二；第二季度经济收缩 23.9%，外债增至 5585 亿美元，土豆价格较上年暴涨 92%。印度能否真正担起常任理事国的责任，尚存疑问。

除了自身发展问题，印度的夙愿能否实现，关键还在于与其他 " 争常 " 国家的博弈以及与常任理事国的互动。

解决不了这些问题，印度 " 入常 " 就只能一路拖下去了。

参考资料：

1. 王丽华，《印度争当安理会常任理事国与大国关系》，南亚研究季刊 2004 年第 4 期；

2. 毛瑞鹏，《权力分享与美国在安理会改革问题上的政策选择》，美国研究 2016 年第 4 期；

3. 陈勇，《联合国 " 争常 " 双方严重对立》，当代世界 2005 年第 7 期；

4. 梁西，《国际困境 : 联合国安理会的改革问题——从日、德、印、巴争当常任理事国说起》，法学评论 2005 年第 1 期；

5. 成敏，《印度争当安理会常任理事国探析》，暨南大学 2008 年硕士论文；

6. 赵华，《论印度争取成为安理会常任理事国问题》，北京语言大学 2006 年硕士论文；

7. 毛瑞鹏，《争论焦点和集团重组——政府间谈判阶段的安理会改革》，国际展望 2017 年第 1 期；

8. 陈欣，《美国挺印度联合国 " 入常 "，但劝其别打否决权主意》，环球时报，2017 年 10 月 19 日；

9.《美国称欢迎印度崛起为全球大国，累计批准 200 多亿美元军售》，环球时报，2020 年 10 月 26 日；

10.《日本上演放弃争常风波打击四国联盟团结形象》，环球时报，2005 年 8 月 26 日。